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高校突发事件应急管理机制探析

孙彩霞 余宏亮

  摘要:高校突发事件的应急管理不仅关系到师生生命财产能否得到及时救治与有效挽回,而且关系到学校的声誉与未来的发展。高校突发事件应急管理机制由危机预警机制、危机处理机制和回应反馈机制构成。建立健全高校突发事件预警机制,科学研判突发事件的性质与特征;正确掌握应急管理的程序与方法,有效控制事态的扩散与转化;前瞻谋划事后的恢复与重建,是高校主动作为、化危为机、稳健发展的管理之道。

  关键词:高校;突发事件;应急管理机制

  中图分类号:G647  文献标识码:A  文章编号:1004-4310(2013)05-0100-05

  近年来,我国高校突发事件不断增加、类型多样、形态复杂,其中因就业压力诱发心理扭曲等原因导致的暴力伤害类突发事件尤其突出,严重影响了高校师生员工的人身、财产等权益,破坏了学校的教学科研秩序与校园的安全稳定,甚至侵害学校的声誉、阻滞学校未来的发展。为此,国家相关部门高度重视,先后颁布了《教育系统突发公共卫生事件应急预案》[1]、《中华人民共和国突发事件应急法》[2]、《国家突发公共事件总体应急预案》[3]、《应急管理科普宣教工作总体实施方案》[4]内蒙古快3等政策文件,为高校依法科学应对突发事件提供了决策依据和行动指南。2006和2007年,教育部连续两年将高校突发事件应急管理列为哲学社会科学研究项目,各高校也连续发布有关高校突发事件应急管理的制度安排,陆续制定了相应的预警、应急方案。但目前高校突发事件应急管理机制的构建和运行依然存在大量问题,亟待给予足够的关注与重视。

  一、高校突发事件应急管理机制的要素分析

  (一)高校突发事件的界定、分类及特征

内蒙古快3  1.高校突发事件的概念。本文所探讨的高校突发事件,是指由于自然的、人为的或社会政治等原因引发的,在高校内部或与高校内部人员有关的,突然发生的,对学校的教学、工作、生活秩序造成一定干扰、冲击或危害,甚至造成财产损失和人员伤亡的重大事件。

  2.高校突发事件的分类。对高校突发事件进行科学合理分类,是正确树立突发事件管理理念,做好突发事件预警工作、增强应急管理能力的基础。由于分类标准不同,突发事件的分类也不尽相同(详细分类见表1)。

内蒙古快3  表1.高校突发事件的分类

  3.高校突发事件的特征。综合分析(王诗堂、冷数青,2006)[5]、(周立新,2007)[6]、(胡雯斐,2011)[7]内蒙古快3等研究者提出的高校突发事件概念,我们得出高校突发事件主要有四个特征:一是突发性,即未预料,难预测,突然发生;二是地域性,即高校内外,与高校中的人或事有关系;三是危害性,即突发事件一旦发生,对于当事人来说,会危及到师生生命财产安全;对于高校来说,会直接破坏正常的教学秩序;对于社会来说,会损害学校的良好声誉;四是扩散性,必然会对国家政治、经济、社会、文化发展等造成严重影响,甚至会酿成政治事件。高校突发事件涉及的主体较为特殊,学生、学者、教师思想活跃、意气风发,易产生群体性对抗。

  (二)高校突发事件应急管理要素分析

  1.高校应急管理。西方学界对应急管理的研究,始于危机管理领域,主要集中在自然灾害方面,到现在美国高校的突发性事件应急管理机制中,自然灾害仍是各大高校预警的重要因素[8]。1986年史蒂文芬克的《危机管理:为不可预见危机做计划》一书,建立了较为系统的危机管理分析框架,危机管理逐渐成为一门独立学科。随着社会日益复杂多变,突发性公共事件频率异常高发、范畴多元、形式多样,于是被纳入了公共管理学科研究的重点。应急管理的主要对象是突发事件,复杂迥异的突发事件带来了管理的困惑,越来越多的管理者、研究者将目光投向了应急管理。具体而言,高校突发事件的应急管理,是指突发事件之前、之中、之后,高校及其主管部门为减轻或减缓事件的影响、恢复自身正常运行秩序所采取的具体行动和措施。高校进行应急管理的目的有两个:一是避免突发事件的发生,二是减少突发事件所造成的损失[9]

  2.高校应急管理对象特质。高校人群的特殊性是高校突发事件应急管理的特殊性的决定因素。(1)高校人员综合能力强,自主意识高,拥有便捷的信息网络资源。高校是教学、科研、实践、创新的人才高地,群体成员知识丰富、思想活跃,社团活动丰富,群体合作与沟通相对密切,信息技术素养较高,网络交流较为频繁。因此,高校突发事件的应急管理,应针对群体成员的基本特征,搭建网络信息平台,及时收集相关信息、传播科学应对知识、唤醒师生应急意识,提升师生自我保护能力。(2)高校人员既密集又分散,具有潜在风险隐患。高校人员一般长时间聚集在教学楼、实验室、图书馆等学习场所,也会临时性聚集在运动场、会议室、体育馆等公共场合,人口高度密集,应当考虑人员情绪控制、隔离与疏散速度等问题;另一方面,师生个人生活、学习、工作又相对比较分散、独立、自主,这就为公共场合产生突发事件埋下了隐患。因此,高校应急管理不仅要做好人口密集的突发事件应急防范,还要考虑人员日常交往互动过程中产生的各种问题,这就需要制定应急管理预案并加强日常演练。(3)高校的社会影响广泛。突发事件特别是群体性事件对高校的安全稳定影响巨大,处理不好会激起情绪性事件,波及其他高校乃至社会,所以高校应急管理的社会责任重大,关系到社会的安定与团结,因此高校应急管理工作特别注意危害公共安全倾向事件的预防与应急[10]

  二、高校突发事件应急管理机制的缺失与诉求高校突发事件的应急管理关系到师生生命及时地救治、财产的有效保障,关系到学校的日常运行,甚至会波及到社会的安全稳定。因此,针对当前高校突发事件易发、多发的现实,建立健全应急管理机制意义重大。

  (一)忽视日常预警系统的构建与执行,急需建立校际联防联控长效机制

  回顾高校突发事件案例,如食堂卫生引发学生身体不适,过激行为引发打架斗殴,违反宿舍管理规定造成火灾,学生不堪学习、工作、失恋压力自杀,假期出游失踪或伤亡,校园危旧设施安全等一系列问题的存在,是引发高校突发事件的主要诱因,这或多或少暴露了日常预警机制缺失的严重危害。事实上,突发事件通常要经历潜伏、爆发和消退三个主要阶段,而目前高校突发事件的应急管理中,大部分针对爆发阶段的应急,由于潜伏阶段风险意识的缺失,预警工作的不重视,高校管理者、广大师生思想和行为对突发事件的疏忽,相关信息不明晰,致使应急比较棘手[11]。与此同时,随着高等教育的快速发展,各地大学城建设快速推进,入住学生密度不断提高,一旦爆发突发事件,事态扩散难以控制。因此,急需建立联校防控预警机制,做好信息的收集、分析与研判,构建舆情采集、处理、发布的信息化平台,制定突发事件应急处置预案,强化日常模拟演练,研究综合配套措施,加强学生心理健康教育,才能做到未雨绸缪、防患未然。

  (二)忽视应急管理组织建设,急需建立决策、处置、沟通和保障机制

  高校出现突发事件时,往往因机构、机制、培训、疏导的缺失,造成事态的扩大和转化,增加了应急管理的难度和成本。具体而言,(1)应急管理组织一般是临时成立,相对松散,常常由辅导员或班主任赶赴现场,处置措施的选择和实施需要逐级上报,并及时与学生家长沟通,必要时还需与属地政府部门协调,复杂的程序往往耗散了宝贵的时间和精力。(2)临时组建的办事机构没有长期预警积累机制,当事件发生后,难以提出有效的应急处理方案,不利于具体应急操作程序。(3)由于应急培训和教育机制缺失,对于一些群体性突发事件,难免造成集体恐慌、缺乏秩序,无疑会加大事件的处置难度和受损程度。(4)由于突发事件综合协调与决策部门缺失,相应的制度和条例保障自然也难以到位,处理的综合能力与结果势必大打折扣。因此,建立应急事件的决策、处置、沟通、协调和保障机制就显得尤为必要,一方面这有助于缩减判断决策的时间,另一方面也有助于做好应急动员、心理干预与信息沟通工作,使参与主体更加明晰,责任指向更加明确,处置效果更加可控。

  (三)忽视舆情导向与事后问责的公开,急需建立健全信息回应反馈机制

  高校学生主体活跃,网络信息技术运用频繁,传统上以掩盖封锁信息的方式来避免事态扩大已无济于事,反而会变本加厉损害学校名誉。提前做好预警系统的信息收集,及时沟通反馈事态进展,将损失降到最低才是应对突发事件的王道。因此,建立回应反馈机制,正确引导舆情走向,充分吸取经验教训,才能收到真正的效果。遭遇突发事件以后,人的思想、心灵、价值观等都受到一定影响,恢复正常身心和工作秩序需要心理调适,需要及时开展思想教育,疏导释放事件造成的恐慌、不安、焦虑等不良情绪。然而,当前的思想教育却形式单一,内容单薄,常常以安全教育替代思想教育。加之高校突发事件的肇因很多、类型复杂,不是仅仅通过散发校园安全教育宣传册、张贴海报图片就能真正能够解决的,开设形式多样的思想教育课程,开展及时有效的心理咨询和诊治等活动也是必不可少的手段。

  三、高校突发事件应急管理的机制建构路径

  (一)完善高校突发事件应急管理机制

  高校突发事件的严重性与危害性,不管是当前高校还是社会人员都已认识到位,但在预防机制、应急处理机制、信息沟通方面,往往束手无策,隐瞒遮盖,促使事件危害性扩大,如西北某高校的食品中毒案[12]。有学者结合自身工作经验及对高校管理人员的访谈调研提出:任何突发事件都有一个由萌芽、发生到结束的过程,因而对突发事件的应急也要分为预警—处理—反馈等几个环节。具体执行流程包括:控制事态发展、对事件进行调查分析、制定相应对策并组织实施、评估结果到总结经验、重塑组织形象。为此,应急突发事件管理机制应由预警机制、决策机制、应急动员机制、心理干预机制和信息沟通机制组成[5]内蒙古快3。基于现有研究成果,我们从事前事中事后三个维度构建高校突发事件应急机制(见图2)。

 图2:高校突发事件应对机制图式

内蒙古快3  高校突发事件的应急机制由预警机制、处理机制和回应反馈机制构成,其中预警机制属于常规管理项目,是整个应急机制管理的重要组成部分,预警到位,可以直接避免突发事件的发生,同时对突发性事件的应急决策起着至关重要的作用,进而可以有效减少损失。回应与反馈机制集中负责事后的工作恢复和重建,涉及责任问责、心理调试、舆论导向、思想教育等方面的内容,为反思吸取经验做好预警部署奠定了坚实的理论基础与实践基础。因此,以处理机制为核心的三大机制统摄于共同的生态环境中,相互关联,相互影响组建应急机制的循环网成为解决问题的必然。

  多方位的信息获取渠道为准确地决策判断提供了前提,而预警教育系统一方面为应急动员做好了基础工作,另一方面,加强了师生安全意识与保护措施;无规矩不成方圆,良好的机制运行需要健全的规章制度来保证,更需良好的监测协调做保障。所以预警机制内不可或缺的四个系统是信息获取系统、预警教育系统、规章制度系统和监测协调系统。其中,监测协调系统不光隶属预警机制,其实质关系着整个突发事件的应急机制,处理机制中,心理干扰环节需要监测,信息沟通环节需要沟通,事后回应与反馈需要协调,事后的反馈与回应反过来为预警机制查漏补缺提供了依据。所以预警机制、处理机制与事后机制在应急机制阈中相互影响,彼此联系。

  相对于处理机制,速度是第一要义,在有限的时间内及时稳定事态,当机立断地做出准确决策,需要对事件的来龙去脉做判断,判断的前提是信息的收集与分析,这里就又凸显了预警的功能。决策的主体是相关负责人,及时通知、动员有关人员,实施相应的应急措施,适时适切地给予心理指导,并有效地进行沟通,尽量缩小、减少危害,使危害降到最低。对于做好事后安排,一方面,调查问责;一方面做恢复工作。调查问责来自常规管理、预警中制度保障,同时对之后的预防又提出了新的要求。面对不同类型的突发事件,进行必要的舆论管理、心理调适、思想教育,以恢复正常的教学、科研、生活秩序,是不可忽视的重要环节。

  (二)高校突发事件应急管理机制的实现路径

  基于高校突发事件的应急特性与三大机制的网络循环关系,我们认为,实现应急机制的路径包括以下三个方面:

  1.完善安全预警网络机制,设立学校应急管理部门,将突发性事件预警制度纳入日常管理

  高校安全与稳定是高校师生生命安全的基本保障,是高校教学、科研正常工作与运行的前提,有必要单独设立学校应急管理部门负责学校安全事务。以美国明尼苏达大学[13]和奥勒冈大学[14]为例,两所大学仅是美国的州立大学,但都设有学校应急管理的专题网页,介绍应急管理部门的职责、联系方式、然后从警告注意,学校安全计划、方案到学校安全培训,学校安全系统资源再到突发事件应急的系统等版块,简明清晰地为师生了解与认识校园安全事件及安全应急工作提供了便捷渠道,同时也对学校及时有效地做好信息收集、预警教育、监测工作等提供了统筹平台。美国其他高校,比如耶鲁大学[8]、波士顿大学[15]等还有专门研究高校应急危机或突发性事件的学术机构与管理团队。从他们的研究成果可以看到,学校安全预警机制是整个应急机制的核心,应急管理者需对学校每个区域、附近交通路线都做详细的安全评估与排查,并且每日更新,已将预警工作纳入到了日常管理。针对高校各种类型的危机制定相应的应急措施与方案,定时通知师生参与演练,确保危机预案自动激活。这些做法对于加强我国高校突发事件应急管理,无疑具有借鉴意义。

  2.科学研判突发事件的性质与特征,正确掌握应急管理的程序与方法,控制事态的扩散与转化

  高校突发事件形式多样、复杂多变,科学研判突发性事件的性质与特征是采取应急措施的关键。系统中的预警方案就成为可供应急事件的操作策略。高校突发事件的类型预案成为决策经验的理论基础。但决策的环境并不确定,控制的条件并非常态,随机变量无处不在,所以高校在应急决策时更多地为考虑争取时间,使决策简便快捷,这就不得不依赖决策者以往的经验,智慧和直觉判断来权衡利弊,作出情景决断。正如卡尼曼在《思考,快与慢》一书中讲述的那样:我们的大脑有快与慢两种作决定的方式。常用无意识的“系统1”依赖情感、记忆和经验迅速作出判断,它见闻广博,使我们能够迅速对眼前的情况作出反应。但“系统1”也很容易上当,它固守“眼见即为事实”的原则,任由损失厌恶和乐观偏见之类的错觉引导我们作出错误的选择。有意识的“系统2”通过调动注意力来分析和解决问题,并作出决定,它比较慢,不容易出错,但它很懒惰,经常走捷径,直接采纳系统1的直觉型判断结果[16]。因此科学研判事件的性质与特征更多地取决管理者的知识经验的积累,取决“系统2”的有序管理程序,合理组织统筹各方面信息资源,使“系统1”作出适切的决策。这对我们科学研判突发事件的性质与特征,正确选择应对的程序与方法,也具有重要的启发意义。

  3.迅速有效地开展事后的恢复与重建

  认真有效地开展突发性事件的事后恢复与重建工作,是高校形成有机应急体系的重要组成部分。高校管理者在控制住事态发展或者平息事件之后,首先,应尽快着手调查事件发生的原因、经过、当事人的相关情况,做好有关职能部门认定或鉴定,依法、依规做好责任认定与责任问责。确保事后维护受害人的合法权益。其次,要做好当事人及相关人员的心理疏导和调试。在一些突发事件发生过程中,总会有意无意地对当事人员或者旁观者造成某些心理冲击,或心理压力、心理恐慌,这就需要心理咨询中心的力量介入,进行心理疏导与救助,学校可以通过讲座、辅导员、班主任等多渠道做思想工作,消除学生群体心理恐慌。再次,要及时发布相关信息,在发布过程中可以根据事件的性质、影响程度有选择的发布或公布。比如涉及学生隐私的个别学生意外伤害或侵犯事件,需在处理后及时向上级领导和相关部门通报处理结果,不影响学校的安定和谐的可以不用向学生大众公布。最后,要做好突发事件备案与综合分析评估。主要是对突发事件的性质、发生原因、传播途径、范围、结果影响、应急措施及效果等给予综合性的评估,备案,反思,不断修复、完善突发性事件应急管理体系。

  参考文献:

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  [3]国家突发公共事件总体应急预案(全文)[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/law/1086058.htm,2013-03-10.

  [4]国务院办公厅关于印发应急管理科普宣传工作总体实施方案的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200805/t20080505_32836.html.2013-03-10.

  [5]王诗堂,冷数青.高校突发事件的类型、特征及成因探析[J].湖北教育学院学报,2006,(12):69-71.

  [6]周立新.高校危机管理现状及对策[J].中国安全科学学报,2007,(2):63-66.

  [7]胡雯斐.高校突发事件案例研究——以小白自杀未遂为例[J].高教研究,2011,(10):15-17.

  [8].Emergency Management at Yale.[EB/OL].http://emergency.yale.edu/,2013-03-10.

  [9]杨斌,熊万玲,杜芳芳.高校应急管理全过程能力评价指标体系构建研究[J].中国安全生产科学技术,2010,(4):39-45.

  [10]于艳玲.高等院校应急管理体系的理论研究与实证分析[D].武汉理工大学,2010.

  [11]孙强.高校突发事件应急机制研究[D].黑龙江大学,2012.

  [12]姚伟.高校突发事件处置机制研究[D].西北大学,2010.

  [13]University of Minnesota Department of Emergency Management.[EB/OL]http://www.dem.umn.edu/,2013-03-11.

  [14]University of Oregon Emergency Management and Continuity[EB/OL].http://www.dem.umn.edu/,2013-03-11.

  [15]Boston University School of Medicine Healthcare Emergency Management.[EB/OL].http://www.dem.umn.edu/,2013-03-12.

  [16][美]丹尼尔·卡尼曼.思考,快与慢[M].胡晓娇,等译.北京:中信出版社,2012.

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