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我国高校区域分布的实证分析及对策建议

余宏亮 孟宪云

  摘要:高校区域分布是我国教育总体布局的有机组成部分,能够有效解决高等教育发展过程中的结构调整问题,对于推进高等教育均衡发展、促进学生入学机会公平具有重要意义。实证统计表明,我国普通院校省际之间布局基本合理,但各类城市之间分布明显失衡;重点院校主要集中在省会和直辖城市,其他城市分布均量明显偏少,部分省份仍处于布局盲区。通过对高校区域分布失衡的归因分析发现,历史条件是基础因素,政府调控是重要导向,经济基础是根本原因,制度安排有扶强偏差。改革高校招生录取模式,实施高校区域布局调整,加大地方高校经费投入,推进高等教育管理体制变革,是促进我国高校协调、持续、公平发展的有效策略。

  关键词:高校;区域分布;结构;公平

  中图分类号:G646文献标识码:A文章编号:1672-4038(2013)11-0032-07

  高等教育是我国教育系统的有机组成部分,在国家教育系统中起主导作用,是新知识和高质量人力资源的源泉,社会创新潜力的重要组成部分,获得、保存和传递知识的信息系统基础,其他各级教育发展的决定性因素。[1]自1999年扩招以来,我国高等教育规模快速发展,2003年进入大众化阶段,2011年毛入学率达到26.9%,[2]极大地提高了我国受教育群体的基本素质,有力地促进了我国高等教育的整体发展。与此同时,高等教育快速发展过程中产生的诸多问题也越来越受到人们的重视,其中高等教育公平就是亟待解决的一个关键性问题。

  对于国家来说,教育不公平会影响未来的国民素质;对于学生个人来说,教育不公平会影响其一生的发展。[3]而作为教育系统重要组成部分的高等教育领域,其公平的影响则更为显著,高等学校分布的地域性均衡在实现高等教育公平过程中具有基础性和导向性作用。改革开放以来,我国高等教育在较长时间内实行了非均衡的发展过程,在取得跨越式发展的同时,各省(自治区、直辖市)之间、省级中心城市与地级城市之间高等教育发展水平的差距逐渐扩大。[4]这是因为,现行高等学校招生制度依据的是1996年国家教委发布的《普通高等学校本专科招生计划管理意见》所规定的“分省定额、划线录取”制度,各地录取定额主要根据当地高等教育资源状况来加以分配。这就决定了高校数量较多、质量较高的省份或地区,其考生在获得录取机会和优质资源上就能够占据优势地位。因此高等院校分布逐步失衡,造成各省份之间录取机会的不均等,近年来已引起了社会各界的密切关注。可以说,优化高等教育区域结构布局,已成为促进高等教育公平不可回避的问题。

  一、我国高等学校区域分布的现状

  高校的招生、分布和教育资源的供给,以及高校对地方经济、社会的服务功能划分,在大的区域范围内是以省级(自治区、直辖市)区域为单位进行的,在省内是以地(市)级区域为单位进行的,因此需要研究高校在省级区域之间,在各类城市(地级、副省级、直辖市)之间分布的均衡性和差异性。区域分析就分为省级之间和各类城市之间两个层次。

内蒙古快3  目前,不同学者对高等院校的分类有以下几种:(1)按办学层次划分,可分为本科院校和高职(专科)院校;(2)按办学体制划分,可分为公办高校和民办高校(含独立学院);(3)按隶属关系分,可分为教育部直属高校、中央其他部门所属高校、省(区、市)所属高校以及行业所属高校;(4)按办学水平划分,可分为“985工程”大学、“211工程”大学等国家重点建设大学和普通院校。根据功能定位,还可以把学校分为研究型大学、教学研究型大学、教学型大学等。为便于统计和分析,采用按办学水平划分的方法。其中,重点院校是指“985工程”大学和“211工程”大学;普通院校是指省属本科高校、独立学院、高职(专科)院校。

  (一)高等院校区域分布现状分析:以省级区域为单位

内蒙古快3  对2012年全国各省(自治区、直辖市)人口占全国比例、各省(自治区、直辖市)高考报名人数占全国比例、普通院校占全国比例、重点院校占全国比例以及重点录取率,运用SPSS11.5软件进行相关分析,结果如下:

  1.普通院校省级区域分布状况

  由表1可知,我国普通院校占全国高校比例和省人口占全国比例、省高考报名人数占全国比例基本相符,呈明显相关关系。普通院校占全国比例和省人口占全国比例、高考报名人数占全国比例之间的相关系数分别为0.889、0.811,说明三者之间存在着显著的相关性,P<0.01,分析结果具有非常显著的统计学意义,说明我国普通院校在省际之间分布基本合理。

内蒙古快3  表1 普通院校省级区域分布相关分析

  2.重点院校省级区域分布状况

  由表2可知,各省(自治区、直辖市)重点院校占全国高校比例和省人口占全国比例、高考报名人数占全国比例没有相关性。重点院校占全国比例和省人口占全国比例、高考报名人数占全国比例之间的相关系数分别为-0.077、0.002,三者之间不存在相关性,P>0.05,分析结果不具有统计学意义。各省(自治区、直辖市)重点院校占全国比例与重点录取率有明显正相关,相关系数为0.502,P<0.01,分析结果具有非常显著的统计学意义,重点院校越多,重点录取率就越高。重点院校占全国比例与省人口占全国比例、高考报名人数占全国比例具有明显负相关,相关系数分别为-0.465、-0.558,P<0.01,分析结果具有非常显著的统计学意义,省人口占全国比例、高考报名人数占全国比例越高,被重点大学录取的几率就越低。

  表2 重点院校省级区域分布相关分析

  (二)高等院校区域分布现状分析:以地级市为单位

  1.普通院校地级市区域分布状况

内蒙古快3  对各省份地级市普通院校总量、所占比例以及地级市普通院校数量平均比例进行了统计,并计算了各个省会城市所有普通院校数量及其所占比例,以便进行比较分析。各省份地级市院校总量所占比例有12个超过50%,占统计总数的44.44%,地级市院校数量平均比例大部分在2%-5%之间,最大为海南的20.59%,最小的为青海和西藏。而省会院校数量所占比例有15个超过50%,占统计总数的55.56%。

  2.重点院校地级市区域分布状况

  我国重点院校共有113所,其中有101所分布在省会城市,占总数的89.38%。仅有12所重点院校分布在地级市,占总数的10.62%,并且这些分布有重点院校的地级市均为经济实力较强的地级市,比如青岛、厦门、苏州、大连等。

  (三)我国高等院校区域分布存在的主要问题

内蒙古快3  我国高等院校区域分布主要存在以下三个方面的问题:第一,普通院校在全国的分布基本平衡,但重点院校在各省(自治区、直辖市)的分布表现出明显不均。普通院校在全国的分布与各个省(自治区、直辖市)的高考报名人数基本相符,基本能够保障高等教育教学权力的平等。而重点院校在全国范围内的分布呈现出严重不平衡,仅北京、上海、天津、重庆四个直辖市就以6.33%的全国人口拥有36.28%的重点院校数量,而河南、山西这样的人口大省和考生大省却仅有一所重点院校。第二,普通院校在各类城市(地级、副省级、直辖市)之间分布呈现不均衡现象。普通院校大部分分布在省会城市,而地级市分布的高等院校数量比较少,如果再平均到每个地级市,其所拥有的数量就更少。第三,重点院校在各类城市(地级、副省级、直辖市)之间分布呈现明显不均衡现象。重点院校的89.38%分布在省会城市,极少数不在省会城市的重点院校也分布在诸如青岛、厦门、大连、苏州等这样的大中型城市。

  二、我国高校区域分布失衡的归因分析

  造成我国高等院校区域分布不均衡的原因很多,它是各种因素共同作用的结果。具体来说,造成我国高等院校区域分布不均衡的因素,主要包括历史、政治、经济、制度四个方面。

  (一)历史因素:高校区域分布失衡的基本国情

  新中国成立之前,我国就已经建立了200余所大学,这些大学主要位于北京、上海、南京等重要城市。抗日战争期间,为逃避战火沿海诸省许多高校内迁,随着抗日战争的结束,大部分高等院校又迁回原址,部分留下来或新建立的高等院校也主要分布在国统区和解放区的核心地带,如南京、重庆、延安等地。新中国成立以后,政府又新建了一批大学,调整了我国高校布局结构,形成了6大高教基地——华北的京津、华东的沪宁、东北的沈阳、西北的西安、西南的成渝、中南的武汉。[5]这些新建的高等院校虽然在一定程度上平衡了高等院校在全国范围内的整体布局,但这些高等院校也主要分布在省会城市和直辖市。

内蒙古快3  从我国高等院校发展的总体历程来看,高校院校的区域分布不均衡性始终存在着省级行政区域之间,高等院校集中分布在省会城市或大型城市。随着我国经济社会的快速发展,各省份之间以及省内地级市之间的经济水平差距已明显缩小,人民群众对接受高等教育尤其是优质高等教育的需求更加旺盛,对高等教育区域均衡布局的诉求也日益强烈。

  (二)政治因素:高校区域分布失衡的重要导向

  虽然我们已处于现代文明社会,但是过去封建专制社会的一些思想观念及制度体系,对人们的思维方式仍然产生着不可忽视的影响。在“官本位”意识的主导下,高等教育传统管理特征表现为条块分割的领导模式、高度集权的管理体制、单一的教育投资体制、国有化的办学模式和对学生及教师的包管体制。我国政治管理体制在某种程度上制约了高等教育管理体制的改革和发展,导致了高等教育领域里诸多问题的产生。[6]目前,我国高等教育资源主要是由政府进行统一规划和配置,政府对高校的行政干预和调控力量依然强大。重点体现在区域政治地位与区域高等教育资源的分布上,区域政治地位越高,其高等教育资源就越丰富。[7]

内蒙古快3  以首都为例,北京作为我国的政治中心,无论是高等院校的数量还是质量,都具有其他省市难以企及的绝对优势。北京人口总数占全国的1.46%,高等院校数量占全国的3.62%。在重点院校方面北京所占的优势更为突出,共计26所,占据全国23.01%的比例。由于我国目前录取学生采取的是分省定额、划线录取的办法,各地录取定额主要是根据当地高教资源的状况来分配的。拥有高等院校数量多的地方,当地高考生的升学压力相对较弱,进入优质高等院校学习的机会就越大。高等院校大部分分布在直辖市和省会城市,也可以说明政治因素在影响高等院校布局中的导向作用。

  (三)经济因素:高校区域分布失衡的根本原因

内蒙古快3  在高等教育领域,经济因素同样处于重要甚至决定性地位。潘懋元教授指出,经济是社会结构的基础,也是社会生活的中心。它对整个社会的发展,包括教育的发展,起着决定性作用。[8]但是,由于我国区域经济发展水平不均衡,使得不同地区对高等教育投入的经济支持能力极不平衡,成为影响高等教育发展和公平的主要原因。[9]在高等教育管理权限不断下放,强调为地方社会经济发展服务和中央政府投入很有限的情况下,经济发达的地区更愿意为本地的学校投资,那里的大学有更多的发展机会;而经济不发达的地区,那里的大学通常无法获得足够的投入,他们在高等教育市场竞争中处于非常不利的地位。[10]

  通过以下几组数据,可以清晰地看到经济因素对高等教育所产生的影响。根据2011年中国教育经费年鉴和国家统计局数据库数据显示,我国各省(自治区、直辖市)高等院校教育经费支出总量排在前五位的分别是北京、江苏、广东、上海、浙江,这些省、直辖市都位于东部地区,这些地区GDP占全国总量的32.62%,发达的经济条件为高等教育的发展提供了坚实的基础。上述五个地区高等院校数量占全国的22.47%,重点院校数量所占比例更是高达45.13%。而高等院校教育经费支出总量居于后五位的贵州、海南、宁夏、青海和西藏,这些地区GDP仅占全国总量的2.42%,高等院校数量约占全国的4%,重点院校数量所占比例也仅为4.42%。

  (四)制度因素:高校区域分布失衡的扶强导向

  与历史形成的发展差距相比,真正影响教育公平的是制度性因素。政府公共政策的不同取向或偏差,往往会加剧现实中的教育不公。[11]当前关于高考分数线的划定,全国各省(自治区、直辖市)高校招生录取分数线是以省(自治区、直辖市)为单位,由省级高校招生委员会按当年度在本省(自治区、直辖市)安排招生的所有高校招生计划总数与考生成绩分布相比较确定的。这种法律规定的平等受教育权利,被长期公开地变成了省、市、自治区内考生平等,反映出权利地区间的不平等和高考招生制度造成的地区性歧视。[12]

  从上世纪90年代开始,国家相继实施了“211工程”和“985工程”,这些工程的实施旨在为我国经济社会发展培养大批拔尖创新人才,这些工程的实施对于促进科技进步和文化发展、加快建设创新型国家。然而,这一政策在制定和实施过程中产生了诸多弊病。比如重点院校大部分分布在经济发达地区或城市,在录取方面存在着三大弊端:高考录取分数线严重倾斜、重点高校录取名额投放不均、保送生制度弊病重重。[13]由此可知,高等教育资源配置制度的扶强导向,也是造成高校区域分布失衡的重要原因。

  三、优化我国高校区域布局的对策建议

内蒙古快3  一个社会教育公平的实现程度,是社会整体进步的表现,也是衡量一个国家教育发展水平的重要标志。[14]我国学者为实现高等院校布局均衡也曾做过大量努力,但由于时代的限制,并没有收到很好的效果。早在1927年,我国著名教育家蔡元培先生就倡议成立“中华民国大学院”,试图在全国试行大学区制,把中国分成若干个大学区,每个学区设立一定数量的高等院校,以此解决高等教育地区分布日益不均的问题。[15]新中国成立以后,教育部于1952年和1953年在全国范围内进行了两次大规模的院系调整,高校分布不合理的状况得到很大改善。[16]但是此次院系调整并没有从根本上改变高校规模区域分布不均衡的现实。因此加快推进高等院校的区域布局均衡发展,已成为当前无法回避且亟待解决的问题。基于实证分析,提出以下四点建议。

  (一)改革高校招生录取模式

内蒙古快3  针对目前高考招生录取模式的改革,不同的专家、学者可谓是见仁见智。有学者指出,高校招生录取应在考虑各地教育水平事实存在差异的基础上,根据各地的考生人数确定大致相同的录取比例,改变目前各省之间的高等教育机会的极大差异。[17]也有人认为,按人口比例分配名额,考虑得过于简单,并非最佳方法,还须加以改进完善:第一,各省重点高校可留下5%-10%的名额作为自主招生名额,利用这些名额在所在地、全国去自主招收高素质的、有特长的优秀学生,今后需要逐步扩大这一比例,这是日益注重个性化、多样化的高等教育改革的必然趋势。第二,新名额的分配可以重点参考4项指标:各个省(市、区)的总人口数,各个省(市、区)的总考生数,该省(市、区)拥有的“985”工程高校数与全国平均值的差(34所÷31省=1.1),上年在该省市区投放的录取名额数(或实际录取数)。[18]我们认为,高考招生录取模式的改革势在必行,最终目的是为了能够按照各地的考生人数确定大致相同的录取比例。但是由于我国仍将在相当长的一段历史时期内处于社会主义初级阶段,并且当前经济、政治、社会、文化等各方面发展又极不平衡,因此对高考招生录取模式的改革不能操之过急,后一种招生录取模式改革的基本思路,应该是一种比较温和的改革思路,符合我国高等教育的现实状况,不失为一种可以尝试的策略。

  (二)实施高校区域布局调整

  促进高等院校均衡分布应该遵循循序渐进调整的原则。首先,调整重点院校布局。当前我国高等教育的规模已经较大,高等教育的主要任务是提高质量和优化结构。[19]随着我国高等教育大众化的纵深推进,人们的需求已从追求高等教育入学机会逐步上升到了追求接受优质高等教育。为了满足人民群众的教育需求,应该调整部属院校布局,在没有部属院校和部属院校数量较少的人口大省,选择若干所省属院校将其升格为中央部属院校。尽管办学水平的改善不是朝夕之间的事情,也不是光靠增加投入和改变隶属关系就能实现的。但升格和增加投入对学校发展无疑有十分积极的作用。[20]2008年,国家在西部地区设置了5所“211”重点大学,这是我国调整重点院校布局的重要一步。其次,控制省会城市高等院校新增数量,积极推进地级城市高等院校建设。经济发展对高等院校具有很大影响,反过来高等院校的设置对经济的推动与发展也起到很大的促进作用。为均衡各地区发展水平,应当有效控制高校在各省会城市与地级城市之间的悬殊分布,新办大学应优先考虑设在地级城市。

  (三)加大地方高校投入力度

  经济因素是大部分问题产生的主要原因,同时也是解决这些问题的主要途径。无论是历史积累的教育公平问题,还是目前正在滋生和繁衍的教育公平问题,最终都要依靠社会经济的发展、教育的发展,才能得到根本解决。[21]地区经济的发展水平,会在很大程度上影响高等教育的发展水平,为高等教育发展提供动力。反过来,高等教育的发展是经济发展的基本前提和强大原动力,高等教育对经济的影响是通过人才培养和技术创新两个间接途径实现的,直接表现为对GDP增长的贡献、劳动者素质的提高,进而提高劳动效率,增加个人收益。[22]由此可见,区域经济的发展与高等院校的发展是相辅相成、互相促进的。因此,应该大力推进不发达地区的经济建设水平,切实加大对普通院校的经费投入和政策倾斜力度,大力扶持落后地区或城市的高等院校建设,逐步缩小东、中、西部以及省会城市和地级城市之间高等教育的发展差距。

  (四)推进高等教育制度变革

内蒙古快3  教育制度是用以调整教育行动者之间以及特定教育组织内部行动者之间关系的强制性或权威性的行为规则体系。[23]目前教育活动中众多的教育不公平问题,最终都可以还原为政策和制度问题:一是许多不公平问题本身就是政策、制度缺失或不健全所造成的;二是所有的教育不公平问题最终都可以通过政策活动,利用制度创新和变迁进行调节。高等教育制度对其以下的各层教育制度具有很强的示范作用和引导作用,如果它在制度设计上就鼓励这种不公平,那么对其以下的各层教育都会有很大的不良影响。[24]

内蒙古快3  在改革高等院校区域分布中,我们可以借鉴国外的一些先进经验。比如:日本一直遭受高校分布不均衡困扰,特别是高校集中于东京等大城市的现象非常突出,日本在二战后实施“一府县一大学”的国立大学地方化政策。这些国立大学扎根地方,学费低廉,在促进高等教育机会均等和促进地方社会经济文化发展方面发挥了重要作用。[25]日本高校分布不均衡现象与我国目前高等院校分布状况较为相似,应当在结合国情的基础上,合理借鉴其高等教育结构布局调整的改革措施,以促进我国高等教育的均衡、协调发展。

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